Luxemburgs Fortschritte bei der Korruptionsbekämpfung und die Umsetzung der GRECO-Empfehlungen: Überblick über die Runden 1 bis 6

Luxemburg genießt international einen guten Ruf im Bereich der öffentlichen Integrität. Das Land hat seine Antikorruptionsgesetze und institutionellen Strukturen im Verlauf aufeinanderfolgender Evaluierungsrunden der Staatengruppe gegen Korruption (GRECO) des Europarats schrittweise gestärkt.

Die Ergebnisse der einzelnen Evaluierungsrunden zeigen jedoch, dass ein hohes öffentliches Vertrauen und solide gesetzliche Grundlagen durch informelle Governance-Praktiken, das Fehlen einer übergreifenden nationalen Antikorruptionsstrategie, erhebliche Schwachstellen im öffentlichen Beschaffungswesen und anhaltende statistische Lücken bei der Überwachung und gerichtlichen Erfassung beeinträchtigt werden.

Die im März 2025 eingeleitete sechste Evaluierungsrunde von GRECO erstreckt diese Überwachung auf die subnationale Ebene. Sie untersucht die Antikorruptionsrahmenbedingungen in den Kommunalverwaltungen, deren Autonomie bei der Stadtplanung und der öffentlichen Beschaffung häufig auf informellen, vertrauensbasierten Praktiken beruht. Nach einem Besuch in Luxemburg-Stadt und Düdelingen im September 2025 zur Prüfung örtlicher Verhaltensstandards, Vermögenserklärungen und Kontrollmechanismen verabschiedete GRECO den Luxemburg-Bericht auf seiner 103. Plenarsitzung im Juni 2026; im September 2026 wurde er veröffentlicht. Der Bericht richtet 13 konkrete Empfehlungen an die nationalen Behörden, darunter die Verabschiedung einer umfassenden nationalen Antikorruptionsstrategie, die Kodifizierung kommunaler Ethikregeln und eine bessere Ausstattung der Aufsicht über das öffentliche Beschaffungswesen. Die Zentralregierung soll die Ergebnisse zudem landesweit verbreiten, damit alle subnationalen Behörden ähnliche Regelungslücken schließen können. Luxemburg muss GRECO bis zum 31. Dezember 2027 über die erzielten Fortschritte berichten.

Dieses Policy Brief zeichnet Luxemburgs Entwicklung bei der Korruptionsbekämpfung über sechs GRECO-Evaluierungsrunden nach. Es beleuchtet gesetzliche Fortschritte ebenso wie Schwachstellen beim parlamentarischen Lobbying, beim Wechsel aus Spitzenämtern der Exekutive in die Privatwirtschaft und zurück, bei entgeltlichen Nebentätigkeiten von Beamten, in der kommunalen Stadtplanung, im öffentlichen Beschaffungswesen sowie bei den weitverbreiteten Lücken in der statistischen Erfassung. Es kommt zu dem Schluss, dass Luxemburg seinen Antikorruptionsrahmen zwar erheblich ausgebaut und dabei wichtige Fortschritte erzielt hat — etwa durch spezialisierte Abteilungen zur Verfolgung von Finanzkriminalität (Parquet économique et financier), einen aktualisierten ministeriellen Verhaltenskodex für Personen mit höchsten Exekutivfunktionen, zusätzliche Mittel für die Generalinspektion der Polizei (IGP) und freiwillige Integritätsinitiativen auf subnationaler Ebene —, nun aber die Lücke zwischen gesetzlichen Reformen und ihrer praktischen Umsetzung schließen muss. Dazu bedarf es einer inklusiven, evidenzbasierten und messbaren nationalen Strategie im Rahmen der EU-Richtlinie von 2026 sowie eines stärkeren, durchsetzbaren Rahmens für Rechenschaftspflicht.

1. Gesetzlicher und institutioneller Rahmen (Mandat von GRECO)

GRECO wurde 1999 auf Grundlage der Leitsätze des Europarats zur Bekämpfung der Korruption (Entschließung (97) 24) gegründet. Die Organisation überwacht 48 Mitgliedstaaten, um institutionelle Schwachstellen zu ermitteln und durch gegenseitige Evaluierungen Gesetzesreformen anzustoßen. Luxemburgs Evaluierungsgeschichte verdeutlicht den schrittweisen Übergang von einem reaktiven Antikorruptionsmodell zu einem kodifizierten Integritätsrahmen.

Überblick über die GRECO-Evaluierungsrunden

2. Erste Evaluierungsrunde (2001–2005): Institutionelle Spezialisierung und Strafverfolgung

Der GRECO-Bericht der ersten Evaluierungsrunde zu Luxemburg (2001) prüfte die Einhaltung zentraler Grundsätze des Europarats: Unabhängigkeit der Antikorruptionsbehörden (Leitsatz 3), Spezialisierung und Ressourcen (Leitsatz 7) sowie gesetzliche Immunitäten (Leitsatz 6).

Kontext und Rechtsrahmen

Zum Zeitpunkt der GRECO-Prüfung galt Luxemburg weithin als Land mit geringer Korruption. Sein Rechtsrahmen war jedoch deutlich enger als heute: Strafbar war im Wesentlichen nur die klassische Bestechung im öffentlichen Sektor; juristische Personen konnten strafrechtlich nicht haftbar gemacht werden, und Strafverfahren wegen Korruption als Vortat der Geldwäsche waren selten. Luxemburg erkannte diese Lücken und leitete ein Reformprogramm zur Angleichung des Strafgesetzbuchs an internationale Standards ein, das GRECO begrüßte. Hinsichtlich gesetzlicher Immunitäten (Leitsatz 6) stellte GRECO fest, dass die formellen Immunitäten des Großherzogs und der Parlamentsmitglieder Korruptionsermittlungen nicht unangemessen behinderten.

Wesentliche Schwachstellen und Gesamtergebnisse

GRECO kam zu dem Schluss, dass Luxemburg zwar über solide Grundlagen verfüge, die zugrunde liegenden Risiken jedoch unterschätze und nicht über die spezialisierten Strukturen und das öffentliche Bewusstsein verfüge, die für eine umfassende Antikorruptionsstrategie erforderlich seien. Zu den konkreten Schwachstellen gehörten:

• Operative Beschränkungen: Es fehlten spezialisierte Antikorruptionseinheiten in Strafverfolgung und Finanzermittlung; zudem waren Befugnisse zur Kommunikationsüberwachung und für verdeckte Ermittlungen eingeschränkt.
• Regelungslücken: Es fehlten Vorschriften zur Finanzierung politischer Parteien; zugleich bestanden gesetzliche Schlupflöcher bei Interessenkonflikten im öffentlichen Dienst.
• Transparenzdefizite: Undurchsichtige Vorschriften über Vermögenserklärungen öffentlicher Amtsträger und eine begrenzte investigative Medienberichterstattung.

Um diese Lücken zu schließen, forderte GRECO Luxemburg auf, sein Strafgesetzbuch zu modernisieren, institutionelle Kapazitäten auszubauen, Transparenz zu verbessern, internationale Ermittlungen zu unterstützen und durch gezielte Sensibilisierung von Beschäftigten des öffentlichen Dienstes und der Bevölkerung die institutionelle Wachsamkeit zu stärken.

Reformumsetzung und Stand der Einhaltung

Im Anschluss an die Evaluierung gab GRECO zwölf Empfehlungen zur Stärkung von Prävention, Aufdeckung und Strafverfolgung ab. Die Fortschritte wurden im Umsetzungsbericht 2003 und dessen Nachtrag 2005 überprüft; dabei ergab sich ein gemischtes Bild:

3. Zweite Evaluierungsrunde (2004–2008): Erträge aus Straftaten, öffentliche Integrität und juristische Personen

Der GRECO-Bericht der zweiten Evaluierungsrunde zu Luxemburg (2004) bewertete die nationale Umsetzung in drei Themenfeldern im Sinne des Strafrechtsübereinkommens über Korruption (SEV Nr. 173): Korruptionserträge und Vermögensabschöpfung (Thema I), Integrität und Aufsicht in der öffentlichen Verwaltung (Thema II) sowie strafrechtliche Unternehmensverantwortung und steuerliche Kontrollen (Thema III).

Kontext und Untersuchungsumfang

Obwohl Luxemburg weiterhin international hohes Ansehen genoss und die wahrgenommene Korruption im öffentlichen Sektor gering war, zeigte die GRECO-Bewertung strukturelle Lücken in Prävention und Gesetzgebung auf. Geprüft wurden die praktische Verfügbarkeit vorläufiger Sicherstellungen und der Einziehung von Vermögenswerten, Vorkehrungen gegen Interessenkonflikte von Beamten, Mechanismen der Unternehmensverantwortung und Meldepflichten privater Finanzakteure.

Wesentliche Schwachstellen und Gesamtergebnisse

GRECO warnte davor, dass ein Umfeld mit hohem Vertrauen systemische Schwachstellen verdecken könne. Die Evaluierung stellte mehrere strukturelle Mängel im öffentlichen und privaten Sektor fest:

• Vermögensabschöpfung: Die praktische Anwendung der Einziehung und vorläufigen Sicherstellung war begrenzt, insbesondere bei Vermögenswerten gleichen Werts und Vermögenswerten Dritter.
• Ethik und Transparenz des öffentlichen Sektors: Eine umfassende nationale Antikorruptionsstrategie fehlte. Vorschriften zu Interessenkonflikten, Geschenken, Tätigkeiten nach dem Ausscheiden aus dem öffentlichen Dienst („Drehtüreffekt“) und öffentlichem Zugang zu Verwaltungsdokumenten waren unzureichend entwickelt.
• Unternehmensverantwortung: Juristische Personen blieben von strafrechtlicher Haftung ausgenommen; spezifische Hinweise für externe Buchhalter und Wirtschaftsprüfer zur Erkennung von Korruption fehlten.

Um diese Schwachstellen zu beheben, forderte GRECO Luxemburg auf, Standards öffentlicher Integrität zu kodifizieren, die strafrechtliche Verantwortlichkeit juristischer Personen einzuführen, den Zugang zu Verwaltungsdokumenten auszuweiten und die praktische Vermögensabschöpfung zu stärken.

Reformumsetzung und Stand der Einhaltung

Im Anschluss an die Evaluierung formulierte GRECO 13 Empfehlungen. Die Fortschritte Luxemburgs wurden durch den Umsetzungsbericht 2006 und dessen Nachtrag 2008 begleitet und führten zu einer schrittweisen gesetzgeberischen Reaktion:

4. Dritte Evaluierungsrunde (2008–2012): Angleichung der Straftatbestände und Parteienfinanzierung

Der GRECO-Bericht der dritten Evaluierungsrunde zu Luxemburg (2008) prüfte zwei getrennte Politikfelder: die Angleichung des innerstaatlichen Strafrechts an internationale Übereinkommen (Thema I) und die Transparenz der Finanzierung politischer Parteien (Thema II).

Kontext und Untersuchungsumfang

Die Evaluierung maß die luxemburgischen gesetzlichen Bestimmungen am Strafrechtsübereinkommen über Korruption (SEV Nr. 173), seinem Zusatzprotokoll (SEV Nr. 191) und den Standards des Europarats zur Transparenz der Parteienfinanzierung. Die ersten Umsetzungsbewertungen ergaben das Urteil „insgesamt unzureichend“, was erhebliche Gesetzeslücken bei der politischen Finanzierung und rechtliche Unstimmigkeiten bei Korruptionsdelikten widerspiegelte.

Wesentliche Schwachstellen und Gesamtergebnisse

Die Bewertung hob wesentliche gesetzliche und strukturelle Risiken in beiden Themenfeldern hervor:

• Strafrechtliche Lücken (Thema I): Die gesetzlichen Definitionen von Bestechungsdelikten im öffentlichen Sektor waren unvollständig, der Handel mit Einfluss nicht umfassend unter Strafe gestellt, die Erfassung ausländischer Amtsträger begrenzt und die gesetzlichen Sanktionen in der Praxis nicht hinreichend abschreckend.
• Lücken der Parteienfinanzierung (Thema II): Luxemburg verfügte über keinen umfassenden Rechtsrahmen für die Finanzen politischer Parteien und Wahlkampagnen. Zu den Defiziten zählten fehlende Spendenobergrenzen, eine beschränkte öffentliche Offenlegung der Parteikonten, das Fehlen unabhängiger Aufsicht und wirksamer finanzieller Sanktionen.

Reformumsetzung und Stand der Einhaltung

GRECO gab 17 Empfehlungen ab (sieben zu Thema I und zehn zu Thema II). Spätere Umsetzungsprüfungen stellten Fortschritte beim Strafrecht fest, während die Empfehlungen zur Parteienfinanzierung nur teilweise umgesetzt wurden:

• Thema I: Straftatbestände (57 % zufriedenstellend / 43 % teilweise): Gesetzesänderungen glichen das Strafgesetzbuch internationalen Übereinkommen an, stellten den Handel mit Einfluss ausdrücklich unter Strafe und erweiterten die Definition ausländischer Amtsträger. Die praktische Durchsetzung blieb begrenzt.
• Thema II: Parteienfinanzierung (20 % zufriedenstellend / 80 % teilweise): Das Gesetz vom 21. Dezember 2007 schuf erstmals einen Rechtsrahmen für die Finanzierung und Rechnungslegung politischer Parteien. Die Überwachung wurde jedoch parlamentarischen Gremien statt einer unabhängigen Aufsichtsbehörde übertragen; Lücken bei den Spendenvorschriften blieben bestehen.

Luxemburg verabschiedete einen parlamentarischen Verhaltenskodex, führte ein System für Vermögenserklärungen und ein öffentliches Lobbyregister ein. Im Justizbereich schritt nach Verfassungsänderungen die Einrichtung des unabhängigen Nationalen Justizrats (Conseil National de la Justice) voran, der als gesetzliche Stelle für Justizaufsicht und -verwaltung dient.

5. Vierte Evaluierungsrunde (2013–2023): Integrität von Parlament und Justiz

Der GRECO-Bericht der vierten Evaluierungsrunde zu Luxemburg (2013) markierte einen wesentlichen politischen Wandel hin zu präventiven Integritätsrahmen für Parlamentsmitglieder, Richter und Staatsanwälte.

Kontext und Untersuchungsumfang

Die Evaluierung untersuchte präventive Schutzvorkehrungen in drei zentralen Bereichen: ethische Grundsätze und Verhaltenskodizes, Umgang mit Interessenkonflikten, Vermögens- und Interessenserklärungen sowie Aufsichtsmechanismen.

Wesentliche Schwachstellen und Gesamtergebnisse

Die Bewertung zeigte eine strukturelle Kluft zwischen Luxemburgs vertrauensgeprägtem Umfeld und seinen formellen Präventionsstrukturen auf:

• Parlamentarische Schutzvorkehrungen: Vollständiges Fehlen eines Verhaltenskodex für Abgeordnete, unüberwachte Lobbykontakte, nicht kodifizierte Vorschriften zu Interessenkonflikten sowie fehlende öffentliche Vermögens- und Interessenserklärungen.
• Schutzvorkehrungen im Justizbereich: Starke richterliche Unabhängigkeit bei gleichzeitig informellen Ethikleitlinien, uneinheitlichen Vorschriften zu Nebentätigkeiten und verzögerten strukturellen Governance-Reformen.

GRECO betonte, dass hohes öffentliches Vertrauen kodifizierte Integritätsregeln, öffentliche Transparenzregister und unabhängige Disziplinarsysteme ergänzen, nicht jedoch ersetzen sollte.

Reformumsetzung und Stand der Einhaltung

Luxemburg erhielt 14 Empfehlungen. Die ersten Umsetzungsprüfungen von 2015 bis 2019 beurteilten den Fortschritt wegen der langsamen gesetzlichen Umsetzung als „insgesamt unzureichend“. Zwischen 2020 und 2023 wurden nach wesentlichen Parlaments- und Verfassungsreformen schrittweise Fortschritte verzeichnet. Kontinuierliche Gesetzgebung schloss zentrale parlamentarische Lücken, während Reformen der Justizverwaltung von der Modernisierung der Verfassung abhingen.

Wesentliche Risikobereiche

• Abgeordnete: Vollständiges Fehlen eines parlamentarischen Verhaltenskodex, unüberwachte Lobbyaktivitäten, keinerlei Erklärungen zu Interessenkonflikten und informelle Aufsicht.
• Justiz: Hohe operative Unabhängigkeit bei fehlenden schriftlichen Ethikkodizes, uneinheitlichen Vorschriften zu Nebentätigkeiten und verspäteten strukturellen Governance-Reformen.

Matrix zur Umsetzung der Empfehlungen

Luxemburg verabschiedete einen parlamentarischen Verhaltenskodex und führte ein öffentliches Register für Lobbykontakte ein. Reformen des Justizbereichs verzögerten sich jedoch systematisch, da die formelle Einrichtung des Nationalen Justizrats (Conseil National de la Justice) eine langfristige Verfassungsreform voraussetzte.

6. Fünfte Evaluierungsrunde (2018–heute): Spitzenfunktionen der Exekutive und Strafverfolgungsbehörden

Der GRECO-Bericht der fünften Evaluierungsrunde zu Luxemburg (2018) konzentrierte sich auf die Korruptionsprävention bei Personen mit höchsten Exekutivfunktionen (PTEF), darunter Minister und hochrangige politische Ernannte, sowie bei der großherzoglichen Polizei (Police Grand-Ducale).

Kontext und Untersuchungsumfang

Die Evaluierung untersuchte das Integritätsmanagement auf der höchsten Ebene der Exekutive und in den Strafverfolgungsbehörden. Zu den Kernthemen gehörten die Regulierung von Interessenkonflikten, Beschränkungen für Beschäftigungen nach dem Ausscheiden („Drehtüreffekt“), die Transparenz von Lobbyaktivitäten, der Zugang zu Verwaltungsdokumenten und die interne Risikoaufsicht der Polizei.

Wesentliche Schwachstellen und Umsetzung

GRECO richtete 21 Empfehlungen an Luxemburg. Die Umsetzungsprüfungen 2020 und 2022 stellten schrittweise Fortschritte fest:

• Aufsicht über die Exekutive (PTEF): Luxemburg aktualisierte den ministeriellen Verhaltenskodex, doch unabhängige Überwachung und durchsetzbare Sanktionsmechanismen waren weiterhin nicht gesetzlich verankert. Freiwillige Angaben zu Kontakten zwischen Ministern und Lobbyisten wurden gefördert, ein verpflichtender Rahmen für Lobbykontakte aber nicht eingeführt. Das Gesetz vom 14. September 2018 über eine transparente Verwaltung schuf ein Recht auf Zugang zu Verwaltungsdokumenten; gesetzliche Ausnahmen schränkten den Zugang in der Praxis weiterhin ein.
• Strafverfolgungsbehörden: Die großherzogliche Polizei aktualisierte interne Ethikanweisungen; integrierte Risikobewertungssysteme für ihre operativen Einheiten standen jedoch noch aus. Personal und Ressourcen der Generalinspektion der Polizei (Inspection Générale de la Police – IGP) wurden aufgestockt.

GRECO stellte fest, dass die Risiken in erster Linie institutionelle Verantwortlichkeit, Transparenz und Kontrollmechanismen betrafen und weniger eine systemische Bestechung.

Reformumsetzung und Stand der Einhaltung

GRECO richtete 21 Empfehlungen an Luxemburg. Die Umsetzungsprüfungen 2020 und 2022 stellten schrittweise Fortschritte fest:

Zentralregierung (PTEF)

• Verhaltenskodex: Luxemburg aktualisierte den ministeriellen Verhaltenskodex, doch unabhängige Überwachung und durchsetzbare Sanktionsmechanismen waren weiterhin nicht gesetzlich verankert.
• Transparenz und Lobbying: Freiwillige Angaben zu Kontakten zwischen Ministern und Lobbyisten wurden gefördert, ein umfassender verpflichtender Lobbying-Rahmen aber nicht eingeführt.
• Dokumentenzugang: Das Gesetz vom 14. September 2018 über eine transparente Verwaltung schuf einen gesetzlichen Anspruch auf Zugang zu Verwaltungsdokumenten; umfangreiche gesetzliche Ausnahmen schränkten den öffentlichen Zugang in der Praxis weiterhin ein.
• Kontrollen nach dem Ausscheiden aus dem Amt: Für Tätigkeiten nach Regierungsämtern wurden beratende Regeln eingeführt, ohne eine unabhängige Stelle zu schaffen, die deren Einhaltung kontrollieren könnte.

Strafverfolgungsbehörden (großherzogliche Polizei)

• Integritätskodex der Polizei: Die großherzogliche Polizei aktualisierte ihre internen Ethikanweisungen; integrierte Rahmenbedingungen für die Bewertung von Korruptionsrisiken in operativen Einheiten standen jedoch weiterhin aus.
• Kapazität der Generalinspektion: Personal und operative Mittel der Generalinspektion der Polizei (IGP) wurden ausgebaut; weitere Maßnahmen zur Stärkung ihrer Unabhängigkeit waren jedoch noch in Arbeit.

7. Sechste Evaluierungsrunde (2025–heute): Integrität auf subnationaler Ebene und kommunale Verwaltung

Der GRECO-Bericht der sechsten Evaluierungsrunde zu Luxemburg wurde auf der 103. Plenarsitzung in Straßburg im Juni 2026 verabschiedet und im September 2026 veröffentlicht. Die Evaluierung markiert einen wichtigen Schritt, weil sie die Antikorruptionsprüfung auf die subnationale Ebene ausdehnt. Das Evaluierungsteam untersuchte den landesweiten Rechtsrahmen und zwei Kommunen, die sich freiwillig für die Untersuchung meldeten: Luxemburg-Stadt (Hauptstadt und größte Kommune) und Düdelingen (viertgrößte Kommune).

Kontext und Untersuchungsumfang

Luxemburg verfügt über eine dezentrale kommunale Selbstverwaltung, die in Artikel 121 der Verfassung und in der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung verankert ist. Örtliche Behörden besitzen erhebliche Ermessensspielräume bei Ausgaben und Regulierung. Die Evaluierung untersuchte nationale Aufsichtsmechanismen, kommunales Risikomanagement, Verhaltenskodizes, Regeln zu Interessenkonflikten, Integrität im öffentlichen Beschaffungswesen, Lobbying-Transparenz, Dokumentenzugang, externe Prüfungen und Hinweisgeberschutz auf kommunaler Ebene.

Wesentliche Feststellungen des GRECO-Evaluierungsteams

1. Öffentliche Wahrnehmung und lokale Korruptionsrisiken

Das Evaluierungsteam stellte einen Gegensatz zwischen Luxemburgs internationalem Ruf als Land mit geringer Korruption und der Einschätzung lokaler Akteure fest, für die Korruption offenbar kein großes Problem darstellt. Als besonders risikoreich wurden ausdrücklich folgende Bereiche benannt:

• Immobilien- und Grundstückssektor: Der erhebliche Druck auf den nationalen Wohnungsmarkt macht kommunale Entscheidungen über Baugenehmigungen, allgemeine Bebauungspläne (Plan d’Aménagement Général – PAG) und besondere Bebauungspläne (Plan d’Aménagement Particulier – PAP) besonders anfällig für unzulässige Einflussnahme, Interessenkonflikte und Begünstigung.
• Öffentliche Beschaffung: Kommunen stehen bei der Vergabe öffentlicher Aufträge an vorderster Front, verfügen jedoch über unzureichende Integritätssicherungen.

2. Fehlende nationale Antikorruptionsstrategie und statistische Defizite

Luxemburg verfügt weder über eine übergreifende nationale Antikorruptionsstrategie noch über eine umfassende Risikokartierung, die die Zentral- und Kommunalverwaltung abdeckt. Die Arbeiten an einer nationalen Risikobewertung (NRA) begannen erst im Januar 2026. Nationale Justizstatistiken erfassen und klassifizieren Korruptionsfälle zudem nicht nach ihrem kommunalen Bezug, wodurch eine systematische Auswertung der Strafverfolgungstrends auf subnationaler Ebene unmöglich wird.

3. Defizite bei Governance und Sichtbarkeit von COPRECO

Das 2007 eingerichtete Komitee zur Korruptionsprävention (Comité de Prévention contre la Corruption – COPRECO) arbeitet überwiegend beratend, ohne öffentliche Sichtbarkeit, eigene Website oder veröffentlichte Tätigkeitsberichte. Entscheidend ist, dass kommunale Stellen (etwa SYVICOL) und die Zivilgesellschaft nicht vertreten sind. Dies schränkt die Fähigkeit des Gremiums ein, bewährte Antikorruptionsverfahren für Kommunen zu analysieren, zu überwachen und zu verbreiten.

4. Schwerwiegende Engpässe bei Kontrolle und Ressourcen in der öffentlichen Beschaffung

Obwohl das Innenministerium die kommunale Beschaffung rechtlich beaufsichtigt, sind seine Kapazitäten stark eingeschränkt. Für die Überwachung der Auftragsvergabe von 100 Kommunen, 70 Gemeindeverbänden und 30 kommunalen öffentlichen Einrichtungen stehen lediglich 2,5 Vollzeitäquivalente zur Verfügung. Die Aufsicht erfolgt papierbasiert und stichprobenartig, ohne digitale Instrumente zur Erkennung von Risikosignalen. Zudem fehlen bei kommunalen Vergabeverfahren ausdrückliche Erklärungen zu Interessenkonflikten der Mitglieder von Bewertungsausschüssen und Integritätspakte mit Bietern.

5. Nicht kodifizierte Ethikregeln und unüberwachte Nebentätigkeiten

Während der Gesetzentwurf Nr. 8052 noch im Parlament anhängig ist und Verhaltensregeln, eine Obergrenze von 150 € für Geschenke sowie Interessenserklärungen für kommunale Mandatsträger einführen soll, arbeiten kommunale Beamte und Beschäftigte weiterhin ohne einheitlichen nationalen Verhaltenskodex. Bezahlte Nebentätigkeiten des kommunalen Personals bedürfen der Genehmigung durch das Bürgermeister- und Schöffenkollegium; zentrale Register oder systematische Nachverfolgung gibt es jedoch nicht. Jüngste strafrechtliche Verurteilungen kommunaler Amtsträger, die ohne Genehmigung gegen Entgelt für zahlreiche weitere Gemeinden als Berater tätig waren, verdeutlichen diese Lücke.

6. Defizite beim Dokumentenzugang (CAD) und beim Hinweisgeberschutz

Trotz des Gesetzes vom 14. September 2018 über eine transparente Verwaltung bleiben kommunale Verfahren restriktiv. Gemeinden verweigern oder verzögern häufig die Herausgabe von Verwaltungsdokumenten, sodass zivilgesellschaftliche Vereinigungen teilweise jahrelang vor Gericht ziehen müssen, um zugängliche Unterlagen zu erhalten. Die Kommission für den Zugang zu Dokumenten (CAD) kann keine verbindlichen Entscheidungen treffen und verfügt über kein Verfahren zur Nachverfolgung, ob Kommunen ihren Stellungnahmen folgen. Beim Hinweisgeberschutz nach dem Gesetz vom 16. Mai 2023 sorgen 22 voneinander getrennte externe Meldekanäle für Verwirrung. Jüngere Gerichtsentscheidungen, nach denen entlassenen Beschäftigten die Beweislast auferlegt wird, zeigen praktische Schwächen des Schutzes vor Vergeltungsmaßnahmen.

Zusammenfassung der 13 GRECO-Empfehlungen der sechsten Runde

GRECO richtete 13 konkrete Empfehlungen an Luxemburg, um die Integrität auf subnationaler Ebene zu stärken:

Aufbau der GRECO-Empfehlungen für die sechste Runde

Strategische Zusammenfassung

Im Verlauf von 25 Jahren der Evaluierung hat Luxemburg seinen Antikorruptionsrahmen weiterentwickelt: Aus eng gefassten Straftatbeständen entstand ein zusammenhängendes gesetzliches Regelwerk. Dennoch bleibt ein strukturelles Muster bestehen: Gesetzesänderungen erfolgen überwiegend reaktiv als Antwort auf GRECO-Anforderungen und nicht im Rahmen einer vorausschauenden, ressortübergreifenden Reformstrategie zur Stärkung öffentlicher Integrität.

Mit der Ausweitung der sechsten Evaluierungsrunde auf subnationale Behörden steht Luxemburg vor der Aufgabe, die Lücke zwischen gesetzlichen Reformen und ihrer tatsächlichen Umsetzung auf allen Verwaltungsebenen zu schließen. Wirksame Fortschritte erfordern mehr als eine reaktive Erfüllung formaler Anforderungen: konsequente Durchsetzung von Vorschriften zu Interessenkonflikten, angemessene Ausstattung unabhängiger Aufsichtsstellen, Gewährleistung administrativer Transparenz und Verankerung vorbeugender Integritätssicherungen in sämtlichen Kommunalverwaltungen. Um die Dynamik zu erhalten und nationale Eigenverantwortung zu stärken, muss Luxemburg eine wirksame landesweite Umsetzung priorisieren, statt auf externe Anstöße nachfolgender GRECO-Evaluierungsrunden angewiesen zu bleiben.

Die sechste GRECO-Evaluierungsrunde stellt für Luxemburg eine wichtige Bestandsaufnahme dar. Sie erkennt die Fortschritte früherer Runden an, warnt aber zugleich vor einer Abhängigkeit von informellen Verwaltungspraktiken, insbesondere auf kommunaler Ebene, wo unkontrollierte Interessenkonflikte und Beschaffungsrisiken fortbestehen. L4T hebt drei zentrale Problembereiche des Berichts hervor: das vollständige Fehlen einer nationalen Antikorruptionsstrategie, systemische Aufsichts- und Ressourcenengpässe bei kommunalen Aufträgen sowie erhebliche Defizite bei der Datenerhebung. Justiz, Verwaltung und Kommunen erfassen Korruptionsverfahren, Befangenheitsentscheidungen, Nebentätigkeiten von Beamten und die Einhaltung des Dokumentenzugangsrechts nicht durchgängig. Ähnliche Probleme wurden bereits bei Luxemburgs erstem UNCAC-Prüfzyklus 2015 festgestellt.

Bei der Ausarbeitung der nationalen Antikorruptionsstrategie deutet die Antwort der Behörden nicht auf ein konsultatives Verfahren unter Einbeziehung verschiedener Interessengruppen hin. Luxemburg gehört zu nur sechs EU-Mitgliedstaaten, die nach der EU-Antikorruptionsrichtlinie von 2026 dringend einen strategischen Rahmen verabschieden müssen. Dem GRECO-Bericht zufolge beabsichtigt das Justizministerium jedoch, für die Erarbeitung einen Berater zu beauftragen. L4T empfiehlt nachdrücklich, die von Transparency International dokumentierten bewährten Verfahren zur Entwicklung nationaler Antikorruptionsstrategien zu übernehmen. Nach Auffassung von UNODC ist eine nationale Strategie „ein Fahrplan für einen realistischen, umfassenden und integrierten Plan zur Verringerung der Korruption in dem betreffenden Land“. Sie ist ein verbindlicher politischer Pakt, der fundierte Daten und umfassende demokratische Konsultationen sowie klar festgelegte Umsetzungsmodalitäten und ein tragfähiges System der Überwachung und Bewertung erfordert.

Luxemburg sollte sich an bewährten Modellen aus dem Vereinigten Königreich, Frankreich, Tschechien und Bulgarien orientieren, die ihre nationalen Strategien in strukturierten, breit angelegten Konsultationsverfahren entsprechend ihrem nationalen Kontext entwickelt haben. Von Anfang an sollten zivilgesellschaftliche Organisationen, Wissenschaftler, Strafverfolgungsbehörden, Gewerkschaften und Kommunalverwaltungen zusammengebracht werden, um einen gemeinsamen Rahmen auf Grundlage tatsächlicher Risikokartierung und messbarer Kennzahlen zu schaffen. Eine kollaborative Struktur ist notwendig, damit die nationale Strategie echte institutionelle Reformen und nicht lediglich administrative Pflichterfüllung bewirkt.

Wesentliche Rechtsquellen und Primärquellen

• Leitsätze des Europarats zur Bekämpfung der Korruption (Entschließung (97) 24)
• Strafrechtsübereinkommen über Korruption (SEV Nr. 173)
• GRECO-Evaluierungsbericht der ersten Runde zu Luxemburg (Greco Eval I Rep (2001) 4E)
• GRECO-Evaluierungsbericht der zweiten Runde zu Luxemburg (Greco Eval II Rep (2003) 7E)
• GRECO-Evaluierungsbericht der dritten Runde zu Luxemburg (Greco Eval III Rep (2007) 4E)
• GRECO-Evaluierungsbericht der vierten Runde zu Luxemburg (Greco Eval IV Rep (2012) 6E)
• GRECO-Evaluierungsbericht der fünften Runde zu Luxemburg (Greco Eval V Rep (2017) 4E)
• GRECO-Evaluierungsbericht der sechsten Runde zu Luxemburg (Greco Eval 6 Rep (2025) 4)
• Legilux: Amtsblatt des Großherzogtums Luxemburg