25 Jahre OECD-Übereinkommen

In diesem Interview sprechen Elifsu Yigit (L4T) und Nicola Bonucci – ehemaliger OECD-Direktor für Rechtsfragen, unabhängiger Rechtsberater, Rechtsberater des ICCROM und Vorsitzender des Advisory Board der Europäischen Weltraumorganisation – über Luxemburgs 25-jährigen Weg unter dem OECD-Übereinkommen gegen Bestechung. Das Gespräch ergänzt die von Elifsu Yigit verfasste Hintergrund-analyse zum Übereinkommen. Im folgenden Text werden die Gesprächspartner jeweils als EY und NB bezeichnet.

EY: Welche Position vertrat Luxemburg, als das OECD-Übereinkommen gegen Bestechung in den 1990er-Jahren ausgehandelt wurde?

NB: Ehrlich gesagt erinnere ich mich nicht eindeutig an Luxemburgs konkrete Position. Was ich noch weiß, ist die Haltung einiger wichtiger Akteure – insbesondere Frankreichs und Deutschlands – und die allgemeine Stimmung unter den europäischen Ländern.

Die meisten europäischen Staaten waren nicht begeistert. Viele von ihnen „versteckten“ sich gewissermaßen hinter Frankreich und Deutschland, den beiden großen Ländern, die in der Anfangsphase Zweifel äußerten. Ich vermute, dass Luxemburg sich – ähnlich wie die Schweiz – damals nicht als Hauptadressat des Übereinkommens betrachtete.

Wir müssen uns außerdem vor Augen führen, wie anders die 1990er-Jahre aussahen. Im Mittelpunkt standen „traditionelle“ Unternehmen: große Industrieexporteure, die ins Ausland gingen, um Anlagen und Fabriken zu bauen und hochpreisige Güter – Flugzeuge, Infrastruktur und Ähnliches – zu verkaufen. Hochentwickelte Finanzzentren oder die Rolle von Investoren fanden deutlich weniger Beachtung. Konzepte wie „verantwortungsvolles unternehmerisches Handeln“ waren viel weniger entwickelt.

Daher bezweifle ich, dass Luxemburg Auslandsbestechung in dieser Zeit als höchste Priorität oder als erhebliches Risiko für seine Unternehmen und seinen Finanzsektor ansah.

EY: Wie hat sich Luxemburgs Ansatz in den 25 Jahren des Monitorings durch die OECD Working Group on Bribery entwickelt?

NB: Lange Zeit blieb Luxemburg, wie ich es formulieren würde, „unter dem Radar“ der Working Group on Bribery. Das galt ungefähr bis Ende der 2000er-Jahre.

Mit Phase 3 des Monitorings rückte Luxemburg stärker in den Fokus, teilweise weil auch die Working Group ihre Länderprüfungen differenzierter gestaltete. In Phase 4, die ich kürzlich noch einmal gelesen habe, ist deutlich zu erkennen:

– Luxemburg hat seinen Rechtsrahmen verbessert;

– bei Umsetzung und Durchsetzung bestehen jedoch weiterhin erhebliche Probleme.

Die Entwicklung lässt sich so beschreiben: viele Jahre wenig Aufmerksamkeit, dann intensivere Prüfung und heute eine recht klare Diagnose – das Recht ist im Wesentlichen vorhanden, aber die Praxis hinkt deutlich hinterher.

EY: Wo sehen Sie die größten verbleibenden Lücken oder Schwächen bei Luxemburgs Umsetzung des Übereinkommens?

NB: Ich würde drei Hauptbereiche hervorheben.

Erstens: Sanktionen. Nach Auffassung der Working Group ist die Höhe der Sanktionen sowohl für natürliche als auch für juristische Personen weiterhin unbefriedigend. In kontinentaleuropäischen Rechtssystemen kann man die Sanktionen in der Regel nicht nur für Auslandsbestechung erhöhen; vielmehr muss das gesamte Bestechungsregime einschließlich der inländischen Bestechung angepasst werden. Das wirft verfassungsrechtliche und politische Fragen auf und erschwert die Reform, beseitigt das Problem aber nicht.

Zweitens: die Verantwortlichkeit juristischer Personen, also Unternehmenshaftung. In der Praxis ist nicht vollständig klar, wie wirksam die Verantwortlichkeit eines Unternehmens ausgelöst werden kann. Hier ist die OECD-Empfehlung von 2021 wichtig, die die Empfehlung von 2009 überarbeitet. Sie enthält detaillierte Leitlinien zur Verantwortlichkeit juristischer Personen und erwartet, dass Unternehmen etwa in folgenden Fällen untersucht und verfolgt werden können:

– Die Unternehmensleitung genehmigt oder veranlasst die Bestechung;

– die Unternehmensleitung duldet sie faktisch – sie verschließt die Augen und „spielt die drei Affen“;

– oder die internen Kontrollen und Compliance-Systeme des Unternehmens sind so mangelhaft, dass dies vorsätzlicher Blindheit gleichkommt.

Gerade die letzten beiden Kategorien sind für viele kontinentaleuropäische Rechtsordnungen besonders anspruchsvoll, darunter Frankreich und meines Erachtens auch Luxemburg.

Drittens und am wichtigsten: Aufdeckung und Durchsetzung. Nach 25 Jahren liegt Luxemburgs Hauptproblem nicht mehr im Recht „auf dem Papier“, sondern im sehr niedrigen Durchsetzungsniveau „in der Praxis“.

F: Mit welchen besonderen Durchsetzungs- und institutionellen Beschränkungen sind kleine, hochentwickelte Finanzzentren wie Luxemburg konfrontiert?

NB: Luxemburg ist ein kleines Land. Es wäre unrealistisch, ein großes Korps von Ermittlern für Auslandsbestechung zu erwarten, das jeden Winkel der Welt abdeckt.

Statt nur zu fragen: „Wie viele Staatsanwälte gibt es?“, lautet die entscheidende Frage meines Erachtens: Wie gut arbeiten alle relevanten Stellen zusammen und teilen Informationen? In Luxemburg gehören dazu:

– die Financial Intelligence Unit (FIU);

– Steuerprüfer und das Finanzministerium;

– Finanzmarkt- und andere Aufsichtsbehörden;

– das Außenministerium und gegebenenfalls eigene oder Partnerbotschaften.

Die eigentliche Herausforderung besteht darin, sicherzustellen, dass

1. diese Stellen Indikatoren für Korruption oder Auslandsbestechung erkennen können;

2. sie ihre Rolle im System verstehen;

3. sie Informationen effizient mit den Strafverfolgungsbehörden teilen können.

Dem Phase-4-Bericht zufolge scheint etwa die FIU kein starker Erkennungsmechanismus für mögliche Fälle von Auslandsbestechung zu sein. Das wirft Fragen auf: Liegt es an Ausbildung und Sensibilisierung? Oder an rechtlichen Beschränkungen für den Informationsaustausch?

In einem kleinen, hochentwickelten Finanzzentrum löst man das Problem nicht einfach durch mehr Staatsanwälte. Man löst es, indem alle „Antennen“ – FIU, Steuerbehörden, Aufsicht usw. – richtig eingestellt sind und Informationen wirksam an die Strafverfolgung gelangen können.

EY: Sie haben den Informationsaustausch innerhalb Luxemburgs angesprochen. Ist er wichtiger als die grenzüberschreitende Zusammenarbeit?

NB: Wirksame grenzüberschreitende Zusammenarbeit ist nicht möglich, wenn die Informationen von vornherein fehlen.

Ja, die erste Priorität ist daher die innerluxemburgische Zusammenarbeit: Wie leicht und praktisch können die verschiedenen nationalen Behörden Informationen miteinander austauschen?

Zum Beispiel:

– Sind Steuerprüfer darin geschult, bei Unternehmensprüfungen Warnsignale für Korruption zu erkennen? Und können sie einen Verdacht an die Strafverfolgung melden?

– Hat Luxemburg die OECD-Empfehlung von 2010 umgesetzt, wonach Steuerbehörden bei schweren Straftaten wie Geldwäsche und Korruption Informationen mit anderen Stellen teilen dürfen? Spiegelt sich dies in Luxemburgs bilateralen Steuerabkommen wider?

– Kann die FIU bestimmte Arten von Informationen an Staatsanwaltschaften oder Aufsichtsbehörden weitergeben? Wenn nicht, warum nicht?

Der Phase-4-Bericht enthält einige Analysen, doch ich habe keine wirklich tiefgehende Untersuchung darüber gesehen, wie dieses System im täglichen Betrieb funktioniert. Für Luxemburg ist das wichtiger als für viele andere Länder, weil die Staatsanwaltschaft allein realistischerweise nicht weltweit proaktiv tätig sein kann.

EY: Wie sollte Luxemburg mit der Spannung zwischen Vertraulichkeit bzw. Bankgeheimnis und den Transparenz- und Kooperationsanforderungen des Übereinkommens umgehen?

NB: Sie haben recht: Für Luxemburg und ähnliche Zentren ist dies eine sehr reale Spannung. Wir haben das in Debatten gesehen, unter anderem zu den Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs über öffentliche Register wirtschaftlicher Eigentümer.

Wir müssen jedoch unterscheiden zwischen

– Vertraulichkeit gegenüber der allgemeinen Öffentlichkeit, etwa bei öffentlichen Unternehmensregistern, und

– Vertraulichkeit gegenüber zuständigen Behörden innerhalb Luxemburgs und im Ausland.

Die Anforderungen des Übereinkommens betreffen in erster Linie die Zusammenarbeit zwischen Behörden. Meines Erachtens gibt es keine Rechtfertigung dafür, den Informationsaustausch zu verhindern

– zwischen Stellen innerhalb Luxemburgs;

– zwischen Strafverfolgungsbehörden über Grenzen hinweg, insbesondere innerhalb der EU, die bereits eigene Rahmen für Informationsaustausch und gegenseitige Unterstützung hat.

Vertraulichkeit und Bankgeheimnis können daher nicht als pauschale Ausrede dienen, um die Zusammenarbeit zwischen Behörden zu blockieren. Luxemburg muss seine Rechtsvorschriften – einschließlich steuerlicher Geheimhaltungsregeln und anderer Bestimmungen – so anpassen, dass die Verpflichtungen des Übereinkommens vollständig umgesetzt werden, während berechtigte Privatsphäre gegenüber der breiten Öffentlichkeit geschützt bleibt.

EY: Die EU verabschiedet eine Richtlinie zur Korruptionsbekämpfung. Wie wichtig ist sie für Luxemburg?

NB: Ich sehe die EU-Richtlinie vor allem als

– ein wichtiges politisches Signal, dass Korruption nun eindeutig in den Zuständigkeitsbereich der EU fällt; und

– eine weitere Ebene von Monitoring und Prüfung.

Luxemburg wird bereits evaluiert durch

– die OECD Working Group on Bribery als Vertragspartei des Übereinkommens gegen Bestechung;

– GRECO des Europarats;

– das Übereinkommen der Vereinten Nationen gegen Korruption.

Zusätzlich wird die Europäische Kommission die Umsetzung der EU-Richtlinie überwachen. Durchsetzungslücken werden damit in einem weiteren Forum sichtbar und diskutiert.

Inhaltlich bestehen viele der in der Richtlinie vorgesehenen Straftatbestände wahrscheinlich bereits in den Strafgesetzbüchern der meisten EU-Staaten, einschließlich Luxemburgs. Die eigentliche Veränderung liegt daher weniger in der Schaffung neuer Straftaten als in zunehmendem politischem Druck und stärkerer Aufsicht darüber, wie ernsthaft Korruption bekämpft wird.

EY: Welche konkreten prioritären Maßnahmen sollte Luxemburg jetzt ergreifen? Wenn Sie drei nennen müssten?

NB: Aus Sicht der OECD-Standards und des Phase-4-Berichts würde ich es so formulieren.

1. Sanktionen anheben

Die Sanktionen für inländische und ausländische Bestechung erscheinen weiterhin zu niedrig, um als wirksam, verhältnismäßig und abschreckend zu gelten. Dies ist die wichtigste verbleibende Gesetzeslücke. Wie gesagt, wäre es problematisch, nur die Sanktionen für Auslandsbestechung zu erhöhen; wahrscheinlich muss das gesamte Bestechungsregime angepasst werden.

2. Aufdeckung und interne Koordinierung massiv verbessern

Das ist meines Erachtens wichtiger, als lediglich die Ressourcen der Staatsanwaltschaft aufzustocken.

Luxemburg sollte

– Steuerprüfer, FIU-Mitarbeitende, Finanzaufsichtsbehörden und Außenamtsbedienstete systematisch zu Korruptionsindikatoren und Meldewegen schulen und sensibilisieren;

– sicherstellen, dass rechtliche und verfahrensrechtliche Rahmen den Informationsfluss von diesen Stellen zu Staatsanwaltschaften und gegebenenfalls zu Partnern im Ausland ermöglichen;

– prüfen, ob bilaterale Steuerabkommen und innerstaatliche Vorschriften die OECD-Empfehlung von 2010 zum Informationsaustausch bei schweren Straftaten vollständig widerspiegeln.

3. Proaktivität und politischen Willen zeigen

Der Phase-4-Bericht benennt Luxemburgs Schwächen bereits: unzureichende Sanktionen und sehr schwache Durchsetzung. Die Regierung sollte nicht auf Phase 5 warten.

Ein starkes Signal wäre ein konkreter Aktionsplan Luxemburgs mit Zeitplänen und Zuständigkeiten für die Verschärfung von Sanktionen, die Schulung von Behörden, die Verbesserung der FIU-Leistung bei Korruptionsfällen und die praktische Erprobung von Informationsaustauschmechanismen.

Bleibt die Durchsetzung auch nach diesen Maßnahmen schwach, wird es schwieriger zu behaupten, das Problem sei rein technischer Natur. Zunächst muss das System jedoch alle erforderlichen Instrumente erhalten; schon das ist ein Ausdruck politischen Willens.

EY: Welche Rolle können Zivilgesellschaft und NGOs dabei spielen, die Umsetzung zu beschleunigen und Fortschritte in Luxemburg zu überwachen, insbesondere da derzeit starke Antikorruptions-NGOs fehlen?

NB: In einigen Ländern gibt es spezialisierte Antikorruptions-NGOs – in Frankreich etwa Anticor oder Sherpa, im Vereinigten Königreich Spotlight on Corruption. Doch selbst dort liegt ihr Schwerpunkt häufig eher auf inländischer Korruption als auf Auslandsbestechung.

Luxemburg hat vielleicht noch keine spezialisierte Antikorruptions-NGO, aber andere zivilgesellschaftliche Organisationen, insbesondere in den Bereichen Menschenrechte und Umwelt. Meiner Erfahrung nach erkennen diese Organisationen Korruption oft nicht, selbst wenn sie unmittelbar vor ihnen liegt.

Nehmen wir Zwangsarbeit oder Umweltzerstörung: Eine NGO konzentriert sich auf die Menschenrechtsverletzung oder den Umweltschaden, fragt aber möglicherweise nicht, ob Korruption diese Missstände ermöglicht hat.

Luxemburg könnte daher

– bestehende NGOs dazu schulen und sensibilisieren, wie Korruption mit Menschenrechts- und Umweltverstößen zusammenwirkt;

– Partnerschaften zwischen in Luxemburg ansässigen NGOs und NGOs in Ländern fördern, in denen Luxemburger Unternehmen tätig sind. Lokale NGOs verfügen häufig über entscheidende Informationen vor Ort.

Ein weiteres Kernelement sind klare und zugängliche Meldewege. Zum Beispiel:

– eine eigene, breit bekannt gemachte Hotline oder ein Online-Portal beim Außen- oder Justizministerium, über das jedermann – auch ausländische NGOs – Verdachtsfälle von Auslandsbestechung durch Luxemburger Unternehmen oder Investoren melden kann.

Ohne einen solchen Kanal werden selbst gut informierte NGOs Schwierigkeiten haben, die richtige Behörde in Luxemburg zu erreichen.

EY: Sie haben die OECD-Leitsätze für multinationale Unternehmen und die Nationale Kontaktstelle (NKS) erwähnt. Wie können sie bei Korruptionsfällen mit Luxemburg-Bezug genutzt werden?

NB: Die OECD-Leitsätze für multinationale Unternehmen sind Empfehlungen der OECD-Regierungen an Unternehmen zu verantwortungsvollem unternehmerischem Handeln. Sie behandeln Menschenrechte, Arbeitnehmerrechte, Umwelt und seit dem Übereinkommen gegen Bestechung auch Korruption. Das Korruptionskapitel wurde bei der Überarbeitung 2023 erneut erweitert.

Jedes teilnehmende Land muss eine Nationale Kontaktstelle (NKS) einrichten, die „besondere Fälle“ bearbeitet – Beschwerden über das Verhalten von Unternehmen im Zusammenhang mit den Leitsätzen.

So könnte beispielsweise

– eine zivilgesellschaftliche Organisation in Mosambik, die Bedenken wegen eines mutmaßlich an Korruption in Mosambik beteiligten Unternehmens mit Hauptsitz in Luxemburg hat, einen Fall bei der Luxemburger NKS einreichen.

Dies ist kein Strafverfahren, sondern ein Soft-Law-Mechanismus. Die Beweisschwelle ist jedoch anders: Man braucht keinen eindeutigen „Smoking Gun“-Beweis wie vor einem Strafgericht. Der Mechanismus kann dennoch sehr nützlich sein, um

– Missstände sichtbar zu machen;

– Dialog und Abhilfe zu erleichtern;

– Informationen zu erzeugen, die unter bestimmten Umständen für die Strafverfolgung relevant sein können.

Die entscheidende Frage lautet erneut, ob die Luxemburger NKS

– ausreichend geschult ist, mögliche Korruptionsprobleme zu erkennen und zu analysieren;

– für deren Bearbeitung angemessen ausgestattet ist;

– und gegebenenfalls relevante Informationen an ermittlungsbefugte Behörden weitergeben kann.

Die NKS sollte daher Teil des umfassenderen Aufdeckungsökosystems sein und nicht isoliert arbeiten.

EY: Mit Blick auf Phase 5 des OECD-Monitorings: Was sollte Luxemburg erwarten und wie sollte es sich vorbereiten?

NB: Phase 5 wird in der Working Group on Bribery noch diskutiert, daher weiß ich nicht genau, wie sie aussehen wird. Persönlich würde ich Folgendes sagen:

– Nach fast 30 Jahren des Übereinkommens und vier Evaluierungsrunden wissen wir bereits recht genau, wo jedes Land steht;

– es wäre wenig sinnvoll, lediglich dieselbe Art langer, beschreibender Berichte zu wiederholen.

Wenn ich Phase 5 gestalten würde, würde ich

– sie deutlich fokussierter ausrichten;

– mich auf die bedeutendsten in Phase 4 festgestellten Schwächen konzentrieren;

– untersuchen, warum sie fortbestehen – liegt es an politischem Willen, Koordinierung, Informationen, Fähigkeiten oder Ressourcen?

– von den Ländern konkrete Aktionspläne zur Behebung dieser Schwächen verlangen.

Für Luxemburg kennen wir die Kernthemen bereits: Sanktionen und sehr schwache Durchsetzung. Der Phase-4-Bericht ist hierzu eindeutig.

Luxemburgs Vorteil ist, dass es die Erwartungen der Working Group nun kennt. Es sollte nicht auf einen Phase-5-Zeitplan – etwa 2031 oder 2032 – warten, bevor es handelt. Wenn Luxemburg es ernst meint, hätte es meines Erachtens innerhalb weniger Wochen nach Veröffentlichung des Phase-4-Berichts mit einer Reaktion beginnen sollen.

Je früher Luxemburg diese Schwächen praktisch und messbar angeht, desto besser – sowohl in der Sache als auch hinsichtlich seiner Wahrnehmung durch andere Staaten.