Webinar-Briefing: Die Zukunft offener Regierungsführung in Luxemburg

Ein häufiger Fehler in der digitalen Regierungsführung besteht darin, offene Daten ausschließlich anhand der Anzahl der auf öffentliche Portale hochgeladenen Dateien zu bewerten. Wie Jamison Henninger von Open Data Watch erläuterte, wird die tatsächliche Wirksamkeit offener Daten anhand eines von ihm als „Wertschöpfungskette offener Daten“ bezeichneten Rahmens gemessen. Dieser konzeptionelle Rahmen zeigt, dass Daten vier unterschiedliche operative Phasen erfolgreich durchlaufen müssen, um echten öffentlichen Wert zu schaffen:

• Erhebung: das Sammeln unbearbeiteter Ausgangsdaten.
• Veröffentlichung: der Prozess, technische Dateien zugänglich zu machen.
• Nutzung: der Zugriff und die anschließende Analyse durch Nutzerinnen und Nutzer.
• Wirkung: das übergeordnete Ziel, Politik und öffentliche Debatten mit Informationen zu unterstützen.

In der Nutzungsphase entsteht ein erheblicher Engpass, wenn Daten ohne beschreibenden Kontext oder standardisierte Formatierung verbreitet werden. Dadurch werden die Informationen für Journalistinnen, Journalisten und Forschende gleichermaßen praktisch unbrauchbar. Henninger hob diese entscheidende Unterscheidung während der Diskussion hervor: „Staatliche Datenproduzenten dürfen sich nicht nur auf das Hochladen von Dateien konzentrieren, sondern müssen auch berücksichtigen, wie Nutzer mit diesen Daten interagieren und sie in Bereichen wie Politik und Journalismus einsetzen.“

Leistungsanalyse anhand des Open Data Inventory (ODIN) 2024

Luxemburgs Dateninfrastruktur weist ein deutliches strukturelles Ungleichgewicht zwischen technischer Offenheit und praktischem Nutzen der Inhalte auf. Nach den ODIN-Ergebnissen 2024 belegt Luxemburg weltweit Rang 61 von 198 Ländern. Eine detaillierte Aufschlüsselung seiner Leistung zeigt folgende operative Merkmale:

Datenlücken und technische Engpässe

Der niedrige Abdeckungswert ist auf das Fehlen hochwertiger Datensätze zu grundlegenden Lebensbedingungen, Gesundheitsergebnissen, Ernährungssicherheit, Ernährung und ökologischer Nachhaltigkeit zurückzuführen. Henninger wies außerdem darauf hin, dass das systematische Fehlen nach Geschlecht aufgeschlüsselter Daten und detaillierter Daten auf subnationaler Ebene die Zivilgesellschaft und öffentliche Verwaltungen daran hindert, öffentliche Dienstleistungen, lokale Wohnungsmärkte und regionale Verkehrsnetze wirksam zu beobachten.

Hinzu kommt eine lückenhafte Koordinierung zwischen den Behörden. Die Nutzererfahrung bleibt stark fragmentiert, da Lizenzvereinbarungen, Dateiformate und Downloadmöglichkeiten zwischen den Websites einzelner Ministerien und dem nationalen Statistikamt (Statec) erheblich variieren. Ohne zentrale Standardisierung bleibt der Weg zu einer sinnvollen Datenoffenheit für Endnutzer unvorhersehbar und verwirrend.

Die öffentliche Beteiligung entfernt sich von traditionellen Mehrheitssystemen und entwickelt sich hin zu Modellen deliberativer Demokratie. Dieser Ansatz nutzt Bürgerversammlungen, die aus zufällig ausgewählten, demografisch repräsentativen Bevölkerungsgruppen bestehen. Diese befassen sich mit komplexen politischen Fragen, nehmen an gemeinsamer Abwägung teil und entwickeln konsensbasierte politische Empfehlungen. Der Prozess schafft eine innovative Regierungsdynamik, die als deliberative Rechenschaftspflicht bezeichnet wird. Anders als die klassische, von Mehrheitsentscheidungen, kurzen Wahlzyklen und politischer Polarisierung geprägte demokratische Rechenschaftspflicht verlangt deliberative Rechenschaftspflicht von politischen Eliten, rationale und öffentliche Begründungen dafür vorzulegen, warum bestimmte Vorschläge der Bürger angenommen oder abgelehnt werden.

Dr. Emilien Paulis (Universität Luxemburg) erklärte, dass diese Versammlungen zwar dazu beitragen, komplexe langfristige Herausforderungen vor kurzfristigem Wahldruck zu schützen, zugleich aber die Erwartungen an gewählte Vertreter verändern:

„Bürgerversammlungen helfen dabei, komplexe Fragen wie den Klimawandel zu entpolitisieren und kurzfristigen Wahldruck zu verringern. Sie schaffen jedoch eine doppelte Dynamik, in der von politischen Eliten erwartet wird, zu erklären, warum bestimmte Vorschläge angenommen oder nicht angenommen werden.“

Paulis betonte, wie wichtig es sei, Rückkopplungsschleifen zwischen Bürgern und politischen Entscheidungsträgern zu institutionalisieren, um die Gesetzgebung mitzugestalten. Eine transparente Kommunikation durch die politischen Behörden sei entscheidend, um das öffentliche Vertrauen in Entscheidungsprozesse wiederherzustellen.

Der Engpass bei der Institutionalisierung in Luxemburg

Luxemburg hat die Tragfähigkeit deliberativer Modelle durch zwei nationale Experimente belegt: einen Ausschuss für Stadtplanung im Jahr 2021 und einen klimapolitischen Ausschuss, den Klima-Biergerrot, im Jahr 2022. Diese Gremien bezogen erfolgreich Bevölkerungsgruppen ein, die in der nationalen Politik üblicherweise nicht vertreten sind, darunter ausländische Einwohner und Grenzgänger.

Damit diese Modelle dauerhaft wirken können, müssen sie jedoch institutionalisiert und fest in die Rechtsordnung integriert werden, sodass sie unabhängig von wechselnden politischen Koalitionen arbeiten. Die von der Abgeordnetenkammer in Auftrag gegebene Machbarkeitsstudie vom Januar 2026 zur Institutionalisierung dieser Modelle verdeutlicht die wachsende Spannung zwischen dem Wunsch der Bürger nach Beteiligung und dem Erhalt traditioneller parlamentarischer Strukturen. Vorausgegangen waren Parlamentsdebatten, in denen die Koalitionsregierung klarstellte, keine dauerhaften Bürgerräte für die allgemeine Politikgestaltung einrichten zu wollen. Stattdessen bevorzugt sie einen vorsichtigeren, begrenzten Ansatz mit vorübergehenden Versammlungen zu vorab festgelegten Ad-hoc-Themen.

Eine zentrale Schlussfolgerung des Gremiums war, dass Transparenz allein nicht automatisch gesellschaftliche Rechenschaftspflicht gewährleistet. Öffentliches Engagement scheitert häufig, wenn Behörden es als passive, von oben gesteuerte Pflichtkonsultation behandeln und nicht als aktiven Prozess frühzeitiger gemeinsamer Gestaltung.

Sana Hadžić-Babačić (Mitgründerin von ETICC) wies darauf hin, dass der Ausbau digitaler Werkzeuge grundlegende Defizite beim Vertrauen oder bei der strukturellen Rechenschaftspflicht nicht beheben kann:

„Beteiligungsmechanismen reichen nicht aus, wenn Vertrauen und Struktur fehlen; Transparenz ist nicht gleichbedeutend mit Rechenschaftspflicht, und öffentliches Engagement scheitert häufig, wenn es eine Konsultationsübung bleibt, statt zu sichtbaren, messbaren Auswirkungen zu führen. Civic Technology sollte als Wegbereiter für Transparenz und nicht als eigenständige Strategie eingesetzt werden, denn digitale Plattformen allein schaffen keine Beteiligung.“

Sie erklärte, dass wirksame Strategien für digitale Ethik und Rahmenbedingungen für künstliche Intelligenz (KI) im einzigartigen, mehrsprachigen und stark vernetzten Umfeld Luxemburgs nicht in bürokratischer Isolation entwickelt werden können. Sie erfordern einen Multi-Stakeholder-Ansatz, bei dem Institutionen, Wissenschaft und zivilgesellschaftliche Akteure unmittelbar zusammenarbeiten. Derzeit wird diese Zusammenarbeit dadurch erschwert, dass zivilgesellschaftliche Basisorganisationen, insbesondere jene mit Schwerpunkt auf Bürgerbeteiligung und Informationszugang in Luxemburg, anhaltende Schwierigkeiten haben, langfristige und unabhängige institutionelle Finanzierung zu sichern.

In Europa hat sich das Recht auf Information in den vergangenen 25 Jahren von einem juristischen Nischenthema zu einer tragenden Säule der Rechtsstaatlichkeit, Transparenz und Korruptionsbekämpfung entwickelt. Maßgeblich geprägt wurde es durch externe Vorgaben der EU, der OECD und der Weltbank. Dieses Recht ist in supranationalen Dokumenten wie der Charta der Grundrechte der Europäischen Union und dem Tromsø-Übereinkommen des Europarats über den Zugang zu amtlichen Dokumenten verankert, das nach seiner zehnten Ratifizierung erst nach elf Jahren in Kraft trat.

4.1 Luxemburgs gesetzlicher Rahmen

Luxemburg war der vorletzte EU-Mitgliedstaat, der ein formelles Informationszugangsgesetz verabschiedete; Österreich war der letzte Staat und beschloss seine Regelung erst vor etwa einem Jahr, im Jahr 2025. Der gesetzliche Anwendungsbereich Luxemburgs ist im regionalen Vergleich jedoch bemerkenswert eng: Die Transparenzpflichten gelten nur für Verwaltungsstellen und nehmen die inhaltliche Tätigkeit der nicht der Exekutive angehörenden staatlichen Gewalten ausdrücklich aus. Der luxemburgische Rahmen für den Informationszugang weist aufgrund struktureller Ausnahmen Transparenzdefizite auf. Der Öffentlichkeit fehlen der Zugang zum Grundbuch, zu Regierungssitzungen, zu zusammengefassten Angaben über Lobbyarbeit und zu Informationsanfragen sowie zu Vermögens- und Interessenerklärungen sowohl der Justiz als auch hochrangiger Beschäftigter der Exekutive, obwohl die Terminkalender der Minister weiterhin zugänglich sind.

4.2 Die Ablenkung durch „weiche Transparenz“ und regionaler Rückschritt

Professorin Anamarija Musa (Universität Zagreb; ehemalige Informationsbeauftragte Kroatiens) warnte in ihrem Beitrag, dass die juristisch und verfahrensrechtlich geprägte Bewegung für das Recht auf Information im vergangenen Jahrzehnt an Dynamik verloren habe. Mit der raschen Ausweitung elektronischer Verwaltungsangebote habe sich der Schwerpunkt sowohl der Behörden als auch der Zivilgesellschaft auf weichere, digitalisierte Formen offener Regierungsführung verlagert, darunter die Veröffentlichung eigenständiger Datenbanken, der Aufbau von Webanwendungen und öffentliche Beteiligungsverfahren.

Nach ihrer Einschätzung entsteht dadurch eine erhebliche institutionelle Lücke:

„Für Behörden ist es einfacher, in Zusammenarbeit mit der Zivilgesellschaft eine bestimmte Datenbank zu öffnen, als Zugang zu einem Dokument zu gewähren, das die missbräuchliche Verwendung finanzieller Mittel oder Fehler bei der Entscheidungsfindung offenlegen oder ganz allgemein eine öffentliche Debatte auslösen könnte.“

Gleichzeitig haben zivilgesellschaftliche Organisationen ihre Ressourcen auf offene Daten und Civic Tech ausgerichtet und dabei die notwendige rechtliche Weiterentwicklung zum Schutz eines grundlegenden Informationszugangs weitgehend vernachlässigt. Professorin Musa erklärt, dass dieser Trend durch einen breiteren regionalen Rückschritt verschärft werde, der von defensiver Überanwendung der DSGVO, systemischem öffentlichem Misstrauen und wechselnden politischen Eliten angetrieben werde. Mitte-links-Parteien hätten in der Vergangenheit eine größere Bereitschaft gezeigt, Informationszugangspolitiken zu unterstützen als konservative Koalitionen.

4.3 Praktische Lücken und „administrative Kreativität“

Das wichtigste praktische Hindernis besteht darin, dass Verwaltungen weithin nicht verstehen, dass das Informationsrecht der Öffentlichkeit die Grundregel darstellt, während der Schutz entgegenstehender Interessen die streng zu begründende Ausnahme bleiben muss. Dadurch entsteht ein Paradox: Länder in Osteuropa und im Nahen Osten erreichen bei Bewertungen des Informationsrechts auf dem Papier oft außergewöhnlich hohe Werte, leiden in der Praxis aber unter gravierenden Umsetzungsdefiziten.

Nach Musa zeigen öffentliche Verwaltungen anstelle offenen Handelns häufig eine „verblüffende Kreativität“, wenn es darum geht, rechtliche Verpflichtungen zu umgehen und die Rechte der Öffentlichkeit einzuschränken. Sie erklärte, diese Abwehrhaltung beruhe auf einer tief verwurzelten Angst vor einem „Dominoeffekt“ oder auf der Sorge, Medien und zivilgesellschaftliche Akteure könnten offengelegte Daten falsch darstellen.

Nach Musas Auffassung sind kontinuierliche Schulungen und die Ermittlung bewährter Verfahren erforderlich, um Behörden von defensiven Gegnern zu aktiven Partnern zu machen. Zugleich müssen die Medien als entscheidende Verbündete auftreten. Wie sich in Rechtsordnungen wie dem Vereinigten Königreich zeigt, können Journalistinnen und Journalisten das Bewusstsein für diese Rechte normalisieren, indem sie in ihrer Berichterstattung ausdrücklich angeben, wenn Informationen durch einen Antrag auf Informationszugang beschafft wurden. So signalisieren sie der Öffentlichkeit, dass dieses demokratische Instrument aktiv und verfügbar ist.

Sie erläuterte ferner, dass europäische Staaten zur Durchsetzung der Vorschriften und zur Überwindung dieser administrativen Reibungen in der Regel auf eine strukturierte institutionelle Aufsicht setzen. Abbildung 4 zeigt drei wesentliche Strukturmodelle, aus denen Rechtsordnungen wählen: Sie reichen von der Aufsicht durch einen allgemeinen Ombudsmann bis zu unabhängigen spezialisierten Kommissionen mit verbindlichen Durchsetzungsbefugnissen.

Nach Musas Auffassung sind diese unabhängigen spezialisierten Einrichtungen — unabhängig davon, ob sie ausschließlich für den Informationszugang zuständig sind oder ihn mit offenen Daten verbinden — besonders wirksam, weil sie über Beschwerden entscheiden, verbindliche Verwaltungsakte erlassen, Sanktionen durchsetzen, analytische Entwicklungen beobachten und proaktive Schulungsprogramme durchführen.

Obwohl Luxemburg 2023 offiziell aus der OGP austrat, ist eine formelle Mitgliedschaft für die Übernahme weltweit bewährter Verfahren nicht erforderlich. Nach Angaben von Paul Braithwaite von der Open Government Partnership hat die Organisation ihren operativen Rahmen kürzlich modernisiert, um die hohen Verwaltungslasten der teilnehmenden Staaten zu verringern. Indem sie ihre zentrale Handlungseinheit von starren, einheitlichen nationalen Aktionsplänen auf anpassungsfähige, eigenständige Handlungsverpflichtungen verlagert, ermöglicht die OGP Ländern nun, einzelne Initiativen einzuführen, die sich nahtlos in ihre innerstaatlichen Gesetzgebungspläne einfügen. Gleichzeitig kann die Laufzeit von Verpflichtungen auf bis zu sechs Jahre verlängert werden.

Braithwaite betonte, dass der Wert eines Rahmens für offene Regierungsführung in der Anerkennung der engen Verbindungen zwischen diesen Politikbereichen liege:

„Der zentrale Wert der Perspektive offener Regierungsführung liegt in der gegenseitigen Abhängigkeit von Handlungsfeldern wie offenen Daten, öffentlicher Beteiligung und Informationszugang. Eine Regierungsmitgliedschaft ist nicht erforderlich, um Teil der weltweiten Gemeinschaft der Open Government Partnership zu sein.“

Er erklärte, Luxemburg könne durch die Teilnahme als Beobachter an regionalen Dialogen und durch die Nutzung diagnostischer OGP-Instrumente wie des Open Gov Guide intelligentere Modelle für öffentliche Ausgaben entwickeln und zivilgesellschaftliches Vertrauen wiederaufbauen, ohne hohe Verwaltungslasten zu verursachen.