Note d’information du webinaire : L’avenir de la gouvernance ouverte au Luxembourg

Une erreur courante en matière de gouvernance numérique consiste à évaluer les données ouvertes uniquement en fonction du volume de fichiers téléversés sur les portails publics. Comme l’a expliqué Jamison Henninger d’Open Data Watch, l’efficacité réelle des données ouvertes se mesure au moyen d’un cadre qu’il appelle la « chaîne de valeur des données ouvertes ». Ce cadre conceptuel montre que les données doivent franchir avec succès quatre phases opérationnelles distinctes pour produire une véritable valeur publique :

• Collecte : le rassemblement des données brutes de référence.
• Publication : le processus consistant à rendre les fichiers techniques accessibles.
• Utilisation : l’accès aux données et leur analyse ultérieure par les utilisateurs.
• Impact : l’objectif ultime consistant à éclairer les politiques et le débat public.

Un important goulet d’étranglement apparaît au stade de l’utilisation lorsque les données sont diffusées sans contexte descriptif ni format normalisé, ce qui rend les informations pratiquement inutilisables aussi bien pour les journalistes que pour les chercheurs. Henninger a souligné cette distinction essentielle pendant le panel : « Les producteurs publics ne doivent pas se concentrer uniquement sur le téléversement de fichiers, mais aussi sur la manière dont les utilisateurs interagissent avec ces données et les appliquent dans des domaines tels que les politiques publiques et le journalisme. »

Analyse des performances au moyen de l’Open Data Inventory (ODIN) 2024

L’infrastructure de données du Luxembourg présente un déséquilibre structurel net entre l’ouverture technique et l’utilité pratique des contenus. Selon les résultats ODIN 2024, le Luxembourg se classe 61e sur 198 pays dans le monde. Une analyse détaillée de ses performances révèle les caractéristiques opérationnelles suivantes :

Données manquantes et goulets d’étranglement techniques

Le faible score de couverture découle du manque de jeux de données à forte valeur concernant les conditions de vie essentielles, les résultats en matière de santé, la sécurité alimentaire, la nutrition et la durabilité environnementale. Henninger a également relevé que l’absence systématique de données ventilées par sexe et de données granulaires à l’échelle infranationale empêche la société civile et les administrateurs publics de suivre efficacement les services publics, les marchés locaux du logement et les réseaux régionaux de transport.

À ces lacunes de couverture s’ajoute une coordination irrégulière entre les administrations. L’expérience utilisateur reste très fragmentée, les accords de licence, les formats de fichiers et les possibilités de téléchargement variant fortement entre les sites des différents ministères et l’institut national de statistique (Statec). En l’absence de normalisation centrale, le chemin vers une véritable ouverture des données demeure imprévisible et déroutant pour les utilisateurs finaux.

La participation publique s’éloigne des systèmes majoritaires traditionnels pour se tourner vers des modèles de démocratie délibérative. Cette approche recourt à des assemblées citoyennes composées de groupes de population sélectionnés au hasard et représentatifs sur le plan démographique, afin qu’ils étudient des questions politiques complexes, participent à une réflexion collective et élaborent des recommandations consensuelles. Ce processus instaure une dynamique innovante de gouvernance appelée responsabilité délibérative. Contrairement à la responsabilité électorale classique, guidée par le vote majoritaire, les cycles électoraux courts et la polarisation politique, la responsabilité délibérative oblige les élites politiques à fournir des justifications rationnelles et publiques expliquant pourquoi certaines propositions citoyennes sont acceptées ou rejetées.

Le Dr Emilien Paulis (Université du Luxembourg) a expliqué que, si ces assemblées contribuent à protéger des défis complexes et de long terme contre les pressions électorales à court terme, elles modifient également les attentes envers les représentants élus :

« Les assemblées citoyennes contribuent à dépolitiser des questions complexes comme le changement climatique et réduisent la pression électorale à court terme, mais elles créent une double dynamique dans laquelle les élites politiques sont censées expliquer pourquoi certaines propositions sont ou ne sont pas adoptées. »

Paulis a souligné l’importance d’institutionnaliser des boucles de rétroaction entre les citoyens et les décideurs afin d’orienter la législation, affirmant qu’une communication transparente des autorités politiques est essentielle pour rétablir la confiance du public dans les processus décisionnels.

Le goulet d’étranglement de l’institutionnalisation au Luxembourg

Le Luxembourg a démontré la viabilité des modèles délibératifs au moyen de deux expériences nationales : un comité d’aménagement urbain en 2021 et un comité de politique climatique (Klima-Biergerrot) en 2022. Ces organismes ont réussi à inclure des groupes démographiques généralement absents de la politique nationale, notamment les résidents non nationaux et les travailleurs frontaliers.

Toutefois, pour que ces modèles aient un effet durable, ils doivent être institutionnalisés et intégrés de manière permanente dans la structure juridique afin de fonctionner indépendamment des changements de coalition politique. L’étude de faisabilité de janvier 2026, commandée par la Chambre des députés sur l’institutionnalisation de ces modèles, met en évidence la tension croissante entre la demande de participation des citoyens et la préservation des structures parlementaires traditionnelles. Elle faisait suite à des débats parlementaires au cours desquels le gouvernement de coalition a précisé qu’il n’envisageait pas de créer des conseils citoyens permanents pour l’élaboration générale des politiques, préférant une approche plus prudente et circonscrite reposant sur des assemblées temporaires limitées à des thèmes ponctuels prédéfinis.

L’une des principales conclusions du panel était que la transparence ne garantit pas, à elle seule, la responsabilité sociale. La participation du public échoue souvent lorsque les autorités la traitent comme un exercice passif et descendant visant simplement à cocher la case de la consultation, plutôt que comme un processus actif de cocréation en amont.

Sana Hadžić-Babačić (cofondatrice d’ETICC) a souligné que l’expansion des outils numériques ne peut pas résoudre les déficits sous-jacents de confiance ou de responsabilité structurelle :

« Les mécanismes de participation sont insuffisants s’ils ne reposent ni sur la confiance ni sur une structure ; la transparence n’équivaut pas à la responsabilité, et la participation du public échoue souvent lorsqu’elle demeure un exercice de consultation au lieu de conduire à un impact visible et mesurable. La technologie civique doit servir de catalyseur de la transparence plutôt que de stratégie autonome, car les plateformes numériques ne créent pas, à elles seules, la participation. »

Elle a expliqué que, dans l’environnement unique, multilingue et fortement interconnecté du Luxembourg, des politiques efficaces d’éthique numérique et des cadres d’intelligence artificielle (IA) ne peuvent être conçus dans l’isolement bureaucratique. Ils nécessitent une approche multipartite dans laquelle les institutions, le monde universitaire et les acteurs civiques collaborent directement. À l’heure actuelle, cette collaboration est freinée par les difficultés persistantes rencontrées par les organisations de la société civile (OSC) de terrain — en particulier celles qui travaillent sur la participation citoyenne et l’accès à l’information au Luxembourg — pour obtenir des financements institutionnels indépendants et à long terme.

En Europe, le droit de savoir est passé, au cours des 25 dernières années, d’une procédure juridique de niche à un pilier essentiel de l’État de droit, de la transparence et des cadres de lutte contre la corruption, sous la forte influence de mandats externes émanant de l’UE, de l’OCDE et de la Banque mondiale. Ce droit est consacré dans des textes supranationaux tels que la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne et la Convention de Tromsø du Conseil de l’Europe sur l’accès aux documents publics, qui a notamment mis onze ans à entrer en vigueur après sa dixième ratification.

4.1 Le paysage législatif luxembourgeois

Le Luxembourg a été l’avant-dernier État membre de l’UE à adopter une loi formelle sur l’accès à l’information, l’Autriche ayant été la dernière, avec l’adoption de sa législation il y a environ un an, en 2025. Toutefois, le champ d’application juridique du Luxembourg est remarquablement étroit par rapport aux références régionales : ses obligations de transparence ne s’appliquent qu’aux organismes administratifs et excluent explicitement les activités de fond des branches non exécutives du pouvoir. Le cadre luxembourgeois d’accès à l’information est limité par des exclusions structurelles. Le public n’a pas accès au registre foncier, aux séances du gouvernement, aux données agrégées sur le lobbying ni aux demandes d’information, pas plus qu’aux déclarations de patrimoine et d’intérêts des membres du pouvoir judiciaire et des hauts fonctionnaires de l’exécutif, même si les agendas des ministres restent accessibles.

4.2 La diversion de la « transparence douce » et le recul régional

Dans son intervention, la professeure Anamarija Musa (Université de Zagreb ; ancienne commissaire à l’information de Croatie) a averti que le mouvement légaliste et procédural en faveur du droit à l’information avait perdu de son élan au cours de la dernière décennie. Avec l’expansion rapide de l’administration électronique, l’attention des autorités publiques comme de la société civile s’est déplacée vers des formes plus souples et numérisées de gouvernance ouverte, telles que la publication de bases de données autonomes, le lancement d’applications web et l’organisation d’exercices de participation publique.

Selon elle, cette évolution crée une faille institutionnelle importante :

« Pour les autorités publiques, il est plus facile d’ouvrir une base de données donnée en collaboration avec la société civile que d’accorder l’accès à un document susceptible de révéler un détournement de ressources financières, des défaillances dans la prise de décision ou de susciter un débat public en général. »

Parallèlement, les organisations de la société civile ont réorienté leurs ressources vers les données ouvertes et les technologies civiques, en négligeant largement les évolutions juridiques nécessaires à la protection de l’accès élémentaire à l’information. La professeure Musa explique que cette tendance est aggravée par un recul régional plus large, alimenté par des applications défensives excessives du RGPD, une défiance systémique du public et le renouvellement des élites politiques, les partis de centre gauche ayant historiquement montré une plus forte propension à adopter des politiques d’accès à l’information que les coalitions conservatrices.

4.3 Lacunes pratiques et « créativité administrative »

Le principal obstacle pratique sur le terrain réside dans l’incapacité bureaucratique généralisée à comprendre que le droit du public de savoir constitue la règle par défaut, tandis que la protection d’intérêts concurrents doit demeurer l’exception strictement justifiée. Il en résulte un paradoxe : des pays d’Europe de l’Est et du Moyen-Orient obtiennent souvent des scores exceptionnellement élevés dans les classements sur papier du droit à l’information (RTI), tout en souffrant de graves déficits de mise en œuvre sur le terrain.

Selon Musa, plutôt que de fonctionner de manière ouverte, les administrations publiques font fréquemment preuve d’une « créativité stupéfiante » pour inventer des moyens de contourner leurs obligations juridiques et de réduire les droits du public. Elle a expliqué que cette attitude défensive trouve son origine dans une crainte profondément enracinée d’un « effet domino » ou dans la peur que les médias et les acteurs civiques ne présentent de manière erronée les données divulguées.

De l’avis de Musa, surmonter cette situation exige une formation continue et l’identification de bonnes pratiques afin de transformer les autorités publiques en partenaires actifs plutôt qu’en opposants sur la défensive. Dans le même temps, les médias doivent jouer le rôle d’allié essentiel : comme on le constate dans des juridictions telles que le Royaume-Uni, les journalistes peuvent banaliser la connaissance de ces droits en indiquant explicitement dans leurs articles qu’une information a été obtenue au moyen d’une demande d’accès ou fondée sur la liberté d’information, signalant ainsi au grand public que cet outil démocratique est actif et disponible.

Elle a également expliqué que, pour assurer le respect des règles et surmonter ces frictions administratives, les États européens ont tendance à s’appuyer sur une surveillance institutionnelle structurée. Comme l’illustre la figure 4, les juridictions choisissent parmi trois grands modèles structurels, allant de la surveillance par un médiateur général à des commissions spécialisées indépendantes dotées de pouvoirs d’exécution contraignants :

Selon Musa, ces institutions spécialisées indépendantes — qu’elles agissent exclusivement dans le domaine de l’accès à l’information ou qu’elles le combinent avec les données ouvertes — sont très efficaces parce qu’elles statuent sur les recours, adoptent des actes administratifs contraignants, appliquent des sanctions, assurent un suivi analytique et organisent des programmes de formation proactifs.

Bien que le Luxembourg se soit officiellement retiré de l’OGP en 2023, une adhésion formelle n’est pas nécessaire pour adopter les meilleures pratiques mondiales. Selon Paul Braithwaite de l’Open Government Partnership, l’organisation a récemment modernisé son cadre opérationnel afin d’alléger les lourdes charges administratives pesant sur les États participants. En déplaçant son unité d’action centrale des plans d’action nationaux uniques et rigides vers des engagements d’action adaptables et autonomes, l’OGP permet désormais aux pays d’introduire des initiatives individuelles qui s’intègrent harmonieusement à leurs calendriers législatifs nationaux, tout en prolongeant la durée des engagements jusqu’à six ans.

Braithwaite a souligné que la valeur d’un cadre de gouvernance ouverte réside dans la reconnaissance des liens profonds entre ces domaines d’action :

« La valeur essentielle d’une perspective de gouvernement ouvert réside dans l’interdépendance de domaines d’action tels que les données ouvertes, la participation du public et l’accès à l’information. L’adhésion d’un gouvernement n’est pas nécessaire pour faire partie de la communauté mondiale de l’Open Government Partnership. »

Il a affirmé qu’en participant comme observateur aux dialogues régionaux et en utilisant les outils de diagnostic de l’OGP, tels que l’Open Gov Guide, le Luxembourg peut concevoir des modèles de dépenses publiques plus intelligents et rétablir la confiance civique sans supporter de lourdes charges administratives.